浅议对政府采购制度的探讨

　　内容摘要：政府采购是一种公共采购的管理制度，在西方已有二百年的历史，但在中国起步比较晚，但最近几年发展速度较快，形成一定的规模，同时也取得了一定的成果。但由于观念上没有转变，配套措施尚不健全，我国政府采购制度在实践中还存在许多问题。随着中国加入WTO，政府采购制度也会逐渐加入WTO《政府采购协议》，将会有什么样的变化?对我国经济的发展是利还是弊?只有我们在日后工作中不断地改进和完善政府采购制度，让它更加完善化和成熟化，使它走向中国，走向世界。

　　关键词：政府采购 政府采购制度 法制化 政府采购协议

　　政府采购制度是政府支出管理的一项重要制度，早在西方发达国家已广为应用。由于政府采购支出所遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出应达到一定的规模，并且纳入财政支出的管理之中，涉及到国民经济的宏观调控以及国内国际经合作领域。虽然目前我国还没有加入WTO《政府采购协议》，并且我国现已颁布实施的《政府采购法》也没有按照WTO《政府采购协议》指导思想制订，而是从我国现有的具体的国情出发，从国内市场经济发展角度出发。但是随着经济全球化发展和中国入世以后，加入WTO《政府采购协议》是势在必行的。所以，为了更好建立社会主义市场经济体制的发展，就必须深入的研究和探索，建立既具有中国特色又是能与国际接轨的政府采购制度，才能迎接世界的挑战。

　　一、我国政府采购制度内涵与基本特征

　　(一)政府采购的概念

　　1、在行政法上定义是指国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制度的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为[1]。

　　2、在经济学角度分析，又称公共采购是指各级政府为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的行为[2]。

　　(二)与一般采购相比，政府采购具有以下特点[3]

　　1、政府采购资金来源是公共资金，其最终来源为纳税人缴纳的税收和政府公共服务收费。政府采购的权力来源于纳税人的授权，因此政府采购行为应该接受社会公众的监督，应该具有透明性和公开性。

　　2、政府采购为非商业性采购，采购意图一般是围绕政府政策制定的。政府采购非以盈利为目的，不是为卖而买，而是为政府部门提供必要的消费品或贯彻特定的社会经济政策，是向社会提供公共利益，扶持弱势群体，实现分配正义和实质公平的有力宏观调控手段，具有较强的福利性、政策性和公共性。

　　3、政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等，其资金运作需纳入国家预算约束的范围之内;又因政府采购范围广，规模大，所涉的资金数量多，因而需要按照法定的方式方法运作，以防出现腐败侵害广大纳税人的权利。

　　4、采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，采购方式和程序必须法定化。只有采取法定化，才能保证采购过程公平、公正、公开的原则，更好发挥政府采购的力量。

　　现代意义上的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与不干预国民经济活动，虽然政府为了日常工作的正常进行必然要进行购买，但其直接采购的物品特别是政府为公众提供服务、直接承办的公共工程十分有限，因此，政府采购市场并不发达。进入到现代市场经济阶段后，国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预经济，其方式之一就是利用政府采购的杠杆调控国民经济的发展，通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件[4]。由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以规范政府采购行为。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化的管理。美国在1761年颁布了《联邦采购法》，该法案对政府采购的形式、程序给予了详细的规定。英国政府在1782年设立了文具公用局，作为特别负责政府部门所需办理公用品采购的机构，以后发展为专门采购政府各部门所需物资的机构。我国的《政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日正式生效，从此，我国政府采购制度领域有了自己的法律法规。

　　(三)政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称

　　其基本内容体现在以下四个方面：

　　1、政府采购法规：主要表现为各国分别制定的适合本国国情的《政府采购法》，该项法规主要包括：总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。

　　2、政府采购政策：即政府采购的目的，采购权限的划分，采购调控目标的确立，政府采购的范围、程序、原则、方式方法，信息披露等方面的规定。

　　3、政府采购程序：即有关购买商品或劳务的政府单位采购计划拟定、审批、采购合同签订、价款确定、履约时间、地点、方式和违约责任等方面的规定。

　　4、政府采购管理：即有关政府采购管理的原则、方式，管理机构、审查机构与仲裁机构的设置，争议与纠纷的协调与解决等规定。

　　在上述四个方面关于政府采购制度，我们现在着重分析政府采购在实际社会的具体程序，在我们实际生活中，关于政府采购这方面不论采购涉及多大金额，采取何种方式，都要按照规定的步骤进行：

　　(1)选择采购的方式：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其它采购方式相配合。

　　(2)“标的”的确定：所谓“标的”是指符合政府采购制度适用范围的支出单位，其采购规模达到规定的金额必须进行政府统一招标采购的价格，也是竞争性招标的最低限额。因为在政府采购项目中，首先都要有立项报告，报告中都有造价，也就上述“标的”。因此在招标过程中或者在竞价过程中一般是低于标的额进行竞争，最终是技术部分相同情况，以低价中标。

　　(3)供应商的资格确认：凡是在中国境内外注册登记的企业、公司及其他提供货物、工程、服务的自然人和法人均有资格成为我国政府采购的供应商。为了保护民族工业、支持国有企业发展以及进行国内宏观经济调控和调整优化产业结构，我国应在比较长的一段时间内(比如15一20年)宜将供应商限定于国内，待条件成熟后，再逐步向国外开放。

　　(4)政府采购合同的签订与履约：一项政府采购事宜最终通过政府采购合同形式确定

　　双方(或多方)当事人的权利义务关系，该项政府采购合同以合同执行的方式终结双方(或多方)当事人民事法律贵任。

　　二、我国现行政府采购制度的评析及其不足之处

　　我国政府采购于 1997年在深圳首开先河 ,并取得了良好的效果。之后 ,全国大部分省市纷纷仿效或进行试点 ,均取得了一定成效。为此 ,总结成功的做法 ,认真研究解决试点中遇到的问题 ,对于健全和完善政府采购制度有着积极的意义。政府采购制度作为财政支出政策的一项重要内容 ,在很多国家已有相当长的历史。同时 ,随着世界经济一体化格局的形成和发展 ,政府采购制度已经延伸到贸易领域 ,成为贸易自由化谈判的一个重要内容。虽然，我国的政府采购制度也已经起步 ,并已取得了一定成效 ,但目前还存在着一系列问题阻碍着这一制度的实行和推广。以下将对我国目前的采购存在的状况做一点简要评析：

　　1、对政府采购制度缺乏统一明确的认识

　　由于政府统一采购在我国还是新事物 ,有部分地方和单位把政府统一采购仅仅当作采购方式的转变 ,对建立政府采购制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用没有形成统一、深刻的认识。同时 ,也由于政府采购对财政资金管理由价值形态延伸至实物形态触动了一些地方和部门的切身利益,因此对政府统一采购有抵触情绪。

　　2、现行行政、事业单位的会计体系不适应政府统一采购的需要

　　现行的行政事业单位会计管理体系和具体操作方法 ,是按照国家的机构的设置和经费领报关系确定的。每年预算一经批准 ,财政部门即按预算指标和各单位用款进度 ,层层分解、层层下拨 ,年末又层层上报经费的使用情况 ,编制决算。实行政府采购制度以后 ,财政部门不再简单按预算下拨经费给用款单位 ,而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商。由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位 ,为适应单位支出与财政总支出核算方法变化需要 ,必须尽快完善现行的会计管理体系 ,允许财政总会计根据支出数额直接办理支付。另外 ,新预算会计制度和行政事业单位财务规则对政府采购缺乏规定 ,政府采购如何列报支出 ,是否在行政事业财务制度中增设有关政府采购内容 ,这些问题都值得研究。

　　3、政府采购的相关制度不完善 ,法制化水平低

　　政府采购是一项重要的政府活动 ,必须严格地按法定程序和制度来进行 ,并接受监督。由于我国各地试点过程中制定的具体管理办法都只是专项管理 ,而不是针对所有政府采购行为而制定的配套法规 ,使采购工作在运行中出现许多问题 ,如在确定采购对象 ,即供货厂商的过程中徇私舞弊 ;在确定工程承包时 ,搞假投标、人情标 ,而不按规定的程序和制度审查承包户的建设工程能力及技术水平 ;采购商品、承接会议不按公平竞争的原则来确定供货 (服务 )的商家 ,在采购过程中慷国家之概 ,购买质次价高的商品 ,给供货方以各种优惠而拿取回扣 ;任意扩大开支范围和标准 ,高开购货发票报销 ,接受商家贿赂以及贪污公款等等。这些腐败行为都是政府采购法制化水平低 ,缺乏有效监督的表现。

　　4 、政府采购的管理体制不健全 ,采购市场化程度低 ,采购人员素质较低

　　目前 ,我国大部分省市在进行政府采购的试点中 ,都没有设立专门的政府采购机构 ,而是依托财政部门内部主管各支出的有关机构和人员开展这项工作 ,他们既管理审批和招标 ,又管理政府采购资金的预算 ,职责不清 ,不利监督和制衡。经过几年的试点 ,我国的政府采购市场化程度有所提高 ,但在实际的政府采购过程中 ,很多还没有引进市场采购的因素 ,从而很难保证政府和事业单位以最低的价格购买到最优质的商品或劳务 ,因而难以保证政府支出的效率。其次 ,大量的采购人员不熟悉现代政府采购业务和技巧 ,对市场厂商的信誉和商品质量把握不准 ,不善于收集信息 ,分析和运用市场信息。

　　三、WTO《政府采购协议》的内容及其对我国影响

　　WTO《政府采购协议》的基本目标是通过建立一个有效的关于政府采购法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调现行世界贸易的环境;通过政府采购中的竞争机制，增强透明度和客观性，促进政府采购的经济性和高效率;同时还应保证发展中国家在国际贸易中的额外利益，在可行和适当的时候，实施差别措施，即向发展中国家提供特殊的、更优惠的待遇。WTO《政府采购协议》由序言、适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、向发展中国家成员提供特殊的差别待遇、技术要求、投标程序、资料和审查、义务的执行、本协定的例外、最后条款等十个部分组成。 WTO《政府采购协议》主要强调以下三个原则：一是国民待遇原则和非歧视性原则，即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或者供应商;二是公开性原则，即各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开;三是对发展中国家的优惠待遇原则，即有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇，如提供技术援助，以照顾其发展、财政和贸易的需求。同时，WTO《政府采购协议》对采购主体、采购对象、契约形式和采购限额适用的排除等也作了较为具体的规定，并就公开招标、选择性招标、限制性招标、谈判式采购的方式、对质疑程序的启动等规定了严格的程序。

　　(一)我国政府采购的现状

　　我国改革开放已有20多年，各方面尚处于初步发展阶段，并且我国还处于发展中国家，经济实践还远不及已参加WTO《政府采购协议》的发达缔约国对政府采购的概念把握的准确、到位。我国政府大量的经济行为均涉及政府采购范畴，由于概念理解不一，有学者仅仅认为政府采购就是以中央政府为中心辐射全国各地方政府的日常的消耗及常年或永久耐耗品的采购，如办公用品、办公楼、办公车辆等，而事实上这只是政府采购领域的小部分，没有真正理解政府采购的含义。然而，在WTO《政府采购协议》中政府采购主体概念的外延来得较广泛，不仅包括政府及其分支机构、事业单位、社会团体，还包括政府控制的国有企业，以及涉及公共利益的公共企业如供电、供水、通讯等。若用这个概念来衡量我国的政府采购市场的话，我国政府采购市场的潜力将是巨大无比的。

　　1996年，我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中承诺，最迟于2020年与亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。目前，我国没有开放政府采购市场，并且政府采购的大部分领域都处于封闭的状态，但是国际金融机构的介入，部分政府采购市场事实上已经打开，一方面使我国政府采购市场受到外国供应商的冲击;另一方面，我国企业没有足够的能力与外国企业展开竞争，进入国际政府采购市场。但是目前我国的政府采购行为由有关部门进行行政审批，有的采购不允许外国供应商参加投标，有的只在本地市场招标，有的实行自行采购，很不规范，这不仅造成大量政府采购的货物、工程和服务质次价高，同时也造成了大量的浪费和腐败。

　　(二)我国加入WTO《政府采购协议》的必要性

　　首先，建立有效的政府采购制度有利于节约政府经费的开支。从我国现已颁布的《中国招标投标法》和《政府采购法》以及一些地方政府制定的有关政府采购的规章来看，其已初步具备了WTO《政府采购协议》所具有的基本形式和程序，如公开招标、投标等，并已在节约政府经费方面发挥了巨大作用。如：在我们日常生活中，大到大型公共项目的建设，小到市政道路绿化苗木的采购，都要经过严格的规范的招标或采购程序进行。

　　其次，建立有效的政府采购制度有利于防治腐败。公开招标、投标等竞争方式的实行，保证交易实体质量的同时，能够有效地防止各种幕后交易、暗箱操作，抑制回扣、折扣及各种贿赂政府官员行为的发生，保证政府的廉洁性、维护政府的公信度。

　　最后，建立有效有强制性的制度保障，有利于合理实现政府财政预算，有利于政府采购计划的合理实现，完成国家产业经济发展的总体规划。以前的政府采购是国家统筹规划定价的方式，这样具有相当的盲目性，物不符值、重复购置现象十分严重。因此，建立高效节约的政府采购制度是现代化建设的正确选择。

　　所以，将政府采购制度纳入WTO《政府采购协议》的规制范围，实行其公开、竞争的政府采购制度，对于节省政府的经费开支、减少或避免腐败现象、提高政府的行政效率都会有很大的作用。

　　四、完善政府采购机制的建议

　　要建立一个成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采购制度在我国的建立和完善，必然是一个渐进的过程。西方发达国家政府采购制度经过200 多年的探索与实践已建立了较完善的体系，我们可以借鉴其中的合理因素;同时，完善政府采购制度一定要坚持从我国实际出发，从各地的实际出发，建立符合我国国情的政府采购制度，这样才能适应经济全球化的发展。政府采购制度的完善应从以下几方面着眼：

　　(一)明确政府采购制度的目标和原则，借鉴国际上政府采购规范中的目标和原则，将经济有效的使用国家资金、提高资金使用效益作为政府采购制度的首要目标，同时坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则，促进采购机构和采购队伍的廉洁，防止欺诈、歧视，树立公众对政府采购的信任，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，实现政府职能的转变，推进政治体制的改革，促进经济结构的改善。

　　(二)完善立法，建立有效的异议、申诉和救济机制，健全政府采购管理模式。从国际立法来看，建立健全完备有效的质疑、申诉和救济机制，是政府采购制度的重要内容，也是政府采购制度有效运行和实现政府采购目标的重要保证。政府采购制度较为成熟的国家和地区，都设立了专门受理供货商申诉、调解纠纷的机构，规定了申诉的期限、条件、方式、程序以及对申诉处理的期限、效力等，而我国法律制度这方面还存在欠缺，应当完善政府采购法律法规中质疑、申诉机制和救济机制，允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，保证采购实体、供货商或承包商或服务提供者的正当权益。

　　(三)改进现行的行政、事业单位的财务管理体系和具体操作方式。我国现行的财务管理体制是层层分散指针，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位。而政府采购直接支付制则只层层下达指针，货款由财政拨付给供货商。也就是说，实行政府统一采购的前提条件之一，是实行国库单一帐户，即实行帐款分离制[6]。这样，实行政府采购制度后，财政部门可以不再简单按预算拨付经费，而按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款。由于这部分支出采取直接付款形式，财政能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制，使预算资金使用效益提高，最大限度地避免商品采购中存在的不公平交易和腐败现象。

　　(四)提高广大政府官员的素质。作为政府官员首先要正确认识政府采购的重要性，政府采购的目标主要是为了加强支出管理，提高资金使用效率，加强宏观调控以及保护民族产业等;其次，我们广大政府官员要不断对法律的认识和学习，不能只用老方法、老思维对待处理实际生活中所遇到采购问题;最后我们广大工作人员还加强自身素质的培养，做好本职工作，尽职尽责，做出一名合格的工作人员。

　　综上所述，完善和发展我国现阶段的政府采购制度，应该借鉴国际立法经验，又要立足国情，完善内部机制和健全外部机制，从内外两方面着眼，才能最终实现政府采购制度的规范化、制度化、法制化，同时，把政府采购制度有效的结合WTO《政府采购协议》，这样才能使政府采购制度纳入世界市场，更好地参与世界的竞争。

　　注释：

　　[1]于安主编，《2006年国家司法考试辅导用书》第二卷，法律出版社，第579页。

　　[2]刘建文主编，《财税法学》，北京大学出版社，2004年版，第148页。

　　[3]刘建文主编，《财税法学》，北京大学出版社，2004年版，第175页。

　　[4]刘隆亨主编，《中国财税法学》，北京大学出版社，2004年版，第35页。

　　[5]倪东生：《政府采购的有效运作》，中国物资出版社，2003年版，第186页。

　　[6]孟春主编：《政府采购理论与实践》，经济科学出版社，2001年版，第214页。